Imposto Territorial Rural - ITR : Estudos direcionados



Delinearemos a regra-matriz de incidência tributária (na linha do mestre Paulo de Barros Carvalho) do Imposto Territorial Rural e seus critérios, primeiramente deveremos fazer breves considerações acerca deste imposto. A função deste imposto é a extrafiscalidade, pois serve como um instrumento auxiliador, de forma a combater aos latifúndios improdutivos, como bem afirma Hugo de Brito Machado. Ademais, é de competência da União o ITR, conforme o art. 153, VI, da Constituição Federal. A Lei n° 9.393/12/1966 é a que disciplina o ITR e, com base nesta lei, passaremos a definir a regra-matriz deste imposto, analisando o critério antecedente.

Aspecto material: Para que tenhamos uma maior compreensão em relação ao aspecto material, podemos afirmar que em qualquer espécie tributária haverá um fato, desde que seja licito genérico e que descreva sua hipótese de incidência sediada em seu tempo e espaço. Fazendo uma leitura na norma que disciplina o ITR, podemos dizer que o aspecto material está atrelado à propriedade para que haja a incidência tributária. Para tanto, entende-se como aspecto material o “ser proprietário, domínio útil ou a posse de imóvel rural”

Aspecto espacial: tem por critério a localização do imóvel rural, ou seja, que não seja em zona urbana do município.

Aspecto temporal: a partir do momento em que se adquire a propriedade imóvel localizada fora da zona urbana, independente de titulo translativo imobiliário.
Agora, passemos a analisar o critério consequente, como o aspecto o subjetivo e o quantitativo.

Aspecto pessoal: Ao sujeito passivo (devedor) enquadra-se como contribuinte o proprietário do imóvel rural, por domínio útil ou a posse do imovel. Quanto ao sujeito ativo (credor), conforme o art. 153, VI, da Lei Maior/88, a União tem competência para instituir o ITR, bem como também estabelece o Código Tributário Nacional, em seu art. 29. Cabe ressaltar que, a Emenda Constitucional n° 42/03 permitiu delegar a capacidade tributária ativa do ITR para os Municípios, portanto, deve-se distinguir da transferência da competência tributária, pois na delegação, haverá apenas a permissão para a cobrança e fiscalização.

Aspecto quantitativo: Na base de cálculo, deverá observar o art. 30 do CTN, juntamente com o art. 8° da Lei n° 9.393/96, ao passo que direciona ao valor da terra nua. Por terra nua, define a Lei n° 4382/2002, em seu art. 32 que é o valor de mercado do imóvel, sendo excluídos, assim a elenca taxativamente, as construções, instalações e benfeitorias; culturas permanentes e temporárias; pastagens cultivadas e melhorias; florestas plantadas. O art. 33 da referida Lei, logo trata que: “O Valor da Terra Nua Tributável - VTNT é obtido mediante a multiplicação do VTN pelo quociente entre a área tributável, definida no art. 10, e a área total do imóvel”.

Em relação às alíquotas, serão estas proporcionais e progressivas, de acordo com o grau da utilização da área rural. A Lei n° 4382/2002, em seu art. 34 traz uma tabela que deverá ser observada, que assim transcrevo:


ÁREA TOTAL
DO IMÓVEL
(em hectares)
GRAU DE UTILIZAÇÃO (em %)
Maior que 80
Maior que 65
até 80
Maior que 50
até 65
Maior que 30
até 50
Até 30
Até 50
0,03
0,20
0,40
0,70
1,00
Maior que 50 até 200
0,07
0,40
0,80
1,40
2,00
Maior que 200 até 500
0,10
0,60
1,30
2,30
3,30
Maior que 500 até 1.000
0,15
0,85
1,90
3,30
4,70
Maior que 1.000 até 5.000
0,30
1,60
3,40
6,00
8,60
Acima de 5.000
0,45
3,00
6,40
12,00
20,00

Essa variável na alíquota entre 0,03 até 20% em função da área do imóvel e da extensão territorial é sucinta de críticas doutrinarias. Hugo de Brito Machado, no qual nos declinaremos seu posicionamento, é que a carga elevada deste imposto tem um incontestável efeito de confisco, sendo sujeito ao vicio de inconstitucionalidade (art. 150, IV, da CF), pois é vedada a União, aos Estados e aos Municípios utilizar tais tributos para este efeito tão devastador para o contribuinte.

Passando mais adiante, é importante destacar que a principal diferença entre o ITR e IPTU, está para que este último o critério material é bem imóvel por natureza ou por acessão física, diferentemente no ITR, que não há fato gerador ao imóvel rural por acessão física, mas sim, ao imóvel por natureza, como o solo, sua superfície, os acessórios e adjacências naturas, árvores e frutos pendentes, o espaço aéreo e o subsolo, conforme dispõe o Código Civil, art. 79.

Conceitos da propriedade urbana e propriedade rural: distinções

Antes de iniciarmos sobre o conceito de propriedade urbana e a rural, primeiramente, deveremos extrair da seara do direito civil, o que é a propriedade, partindo-se da premissa de que o direito é uno e indivisível, por bem lecionado por Noberto Bobbio (Teoria Geral da Norma Jurídica). Na verdade, o Código Civil de 2002 não define exatamente o que é propriedade, mas sim as prerrogativas de proprietário, que tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha (art. 1.228, CC).

Pois bem, tanto na propriedade urbana como na propriedade rural, proprietário pode usar, gozar e dispor de seu bem imóvel, mas ambos são distintos, eis que ao IPTU, o bem imóvel pode ser por natureza ou por acessão física, já ao ITR, inexiste fato gerador quanto ao imóvel por acessão física, somente em relação a sua natureza, como o solo e sua superfície, os acessórios, adjacências naturais, arvores e frutos pendentes, o espaço aéreo e o subsolo (art. 79, do CC).

Podemos trazer uma indagação a respeito: Como não incidir no IPTU mesmo que o imóvel esteja em área urbana? Foi o que ocorreu, fugindo-se da regra sobre o aspecto espacial do bem imóvel, ou seja, aplicando-se o critério da destinação do imóvel pelo proprietário, conforme o art. 15 do Decreto-Lei 57/1966.  O confronto quanto a hipótese de incidência sobre ao aspecto espacial, em relação de qual imposto incidirá (IPTU x ITR), afinal, é a destinação ou localização do imóvel?  O art. 32 do CTN, logo diz que a localidade do imóvel é fator preponderante quanto a incidência do imposto, vejamos:

“O imposto, de competência dos Municípios, sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município (grifo nosso)

Para tanto, não há dúvidas que o próprio Código Tributário Nacional cumpriu o seu papel pujante de tratar o aspecto espacial da hipótese de incidência do IPTU.

Quanto à destinação do imóvel para critério de incidência tributária, a aplicação do art. 15 do DL/1966 é válida? O Decreto-lei em tela não fora recepcionado pela Constituição Federal, porém por força da Resolução do Senado Federal nº 09, de 07 de junho de 2005, suspendeu a execução do art. 12 da Lei Federal nº 5.868/72, no ponto em que revogou o art. 15 do Decreto-lei nº 57/66. O ato do Senado está lastreado na decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal, nos autos do Recurso Extraordinário nº 140.773-5/210 – SP. Por derradeiro, pode-se afirmar ser válida aplicação do art. 15 do DL/1996, portanto, incidindo o ITR quando o imóvel for utilizado em exploração extrativa vegetal, agrícola, pecuária ou agro-industrial ou quando preencher apenas um ou nenhum dos requisitos do art. 32 do CTN. Cumpre ressaltar ainda que, a regra da destinação do imóvel apenas se aplica para o ITR e não para o IPTU, já que a norma optou por eleger a regra-matriz antecedente a localidade do imóvel, o que se pode dizer, para não haver dúvidas, estando em zona urbana incide o IPTU, desde que atendidas no mínimo tais circunstâncias:

a. meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais;
b. abastecimento de água;
c. sistema de esgotos sanitários;
d. rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar;
e. escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros do
imóvel.

O problema principal está na competência quanto qual ente tributante pode definir o que é zona urbana e o que é zona rural. Acreditamos que, cada um é competente, só que na falta de definição legal da União, no ITR, pode o Município definir sua zona urbana que, por critérios lógicos, o que não é zona urbana será zona rural, ademais, tal competência é supletiva e que o art. 182, da CF, pois logo, a Lei Maior retrata que “A propriedade atenderá a sua função social” (art. 5º, XXIII da CF).

Ora, se o ITR tem sua finalidade extrafiscal (entendimento doutrinário de Hugo de Brito Machado), bem como ao IPTU, visa então somente cumprir sua função social, de modo, a estimular o seu proveito, quanto ao seu imóvel, seja urbano ou rural.

Ademais, parece-me que se a União definir zona rural e zona urbana, não lhes exorbitará de sua competência, porém, se um município legislar sobre ambas haverá um sério vicio de constitucionalidade, já que estenderá os seus próprios interesses, beneficiando a si próprio ente tributante do IPTU, portanto, deverá o município definir os seus próprios critérios. Por derradeiro, para infirmar ainda mais nosso entendimento, basta a leitura da Lei Ordinária n° 9.393/96, em seu art. 1°, que em seu corpo nos leva a entender que cabe ao município definir o que é zona urbana e o que for fora dela, será zona rural, daí ser incindível o ITR.

Observância ao Princípio da Progressividade

Ao princípio da progressividade, em homenagem ao mestre constitucionalista José Afonso da Silva (pp. 719): “é aquele cuja alíquota aumenta à medida que aumenta o ingresso ou a base imponível”. Alfredo Augusto Becker leciona (pp.309) que: “a medida da proporção e o ritmo da progressividade do tributo são problemas pré-jurídicos de Política Fiscal cuja solução fica entregue exclusivamente ao arbítrio do legislador”, deixando claro objetivo da progressividade, tanto dos impostos como também das taxas, que neste átimo observa-se também a capacidade contributiva em sua proporcionalidade para que não surtam efeitos contrários à Constituição Federal. A progressividade dos impostos está atrelada ao critério quantitativo das alíquotas.

O princípio ora exposto acima, é aplicável ao ITR servindo como referencial de acordo com a área do imóvel e do grau de sua utilização. Para a Lei n. 9.393/1996, uma área de até 50 hectares, sendo utilizada em mais de oitenta percentuais, a alíquota será 0,03 %. O grande problema neste referencial é a progressão destes percentuais chegarem a um patamar incidente de 20% sobre determinado imóvel rural durante cinco anos consecutivos, culminará, por conseguinte, na absorção plena e total do valor desta propriedade, criando um vicio contrário ao que constitucionalizado, ou seja, contrário a outro principio, o não-confisco, em que afrontado tal princípio, o lesado deverá instaurar uma pretensão resistida para reparar tal dano.

Em relação à progressividade do IPTU, tem por referencial a majoração conforme for a alíquota incidente na medida em que o contribuinte demonstrar sua a pujança de sua capacidade contributiva, previsão expressão no art. 145,§ 1º da CRFB/88. A função social da propriedade também é aplicável neste imposto devido sua natureza ser extrafiscal.

Além disso, o art. 33 do CTN, que a base de cálculo será de acordo ao valor venal do imóvel e, em seu parágrafo único, logo diz que na determinação da base de cálculo, não se considera o valor dos bens móveis mantidos, em caráter permanente ou temporário, no imóvel, para efeito de sua utilização, exploração, aformoseamento ou comodidade.

Quanto a constitucionalidade da nova redação do §1º do artigo 156 da Constituição de 1988, conferida pela EC nº 29/2000, a Suprema Corte Constitucional já tratou da temática no Recurso Extraordinário nº 153.771-0-MG, vejamos:

"EMENTA: - IPTU. Progressividade. – No sistema tributário nacional, o IPTU inequivocamente é um imposto real.
– Sob o império da atual Constituição, não é admitida a progressividade fiscal do IPTU, quer com base exclusivamente no seu artigo 145, § 1º, porque esse imposto tem caráter real, que é incompatível com a progressividade decorrente da capacidade econômica do contribuinte, quer com arrimo na conjugação desse dispositivo constitucional (genérico) com arrimo no art. 156, § 1º (específico).
– A interpretação sistemática da Constituição conduz inequivocamente à conclusão de que o IPTU com finalidade extrafiscal a que alude o inciso II do § 4º do artigo 182 é a explicitação especificada, inclusive com limitação temporal, do IPTU com finalidade extrafiscal aludido no artigo 156, I, § 1º.
– Portanto, é inconstitucional qualquer progressividade, em se tratando de IPTU, que não atenda exclusivamente ao disposto no artigo 156, § 1º, aplicado com as limitações expressamente constantes dos §§ 2º e 4º do artigo 182, ambos da Constituição Federal.
Recurso extraordinário conhecido e provido, declarando-se inconstitucional o subitem 2.2.3. do setor II da Tabela III da Lei nº 5.641, de 22.12.1989, no Município de Belo Horizonte."

Conforme a ementa acima transcrita, o STF julgou constitucional a modificação normativa, sendo classificada como norma de eficácia limitada, sob nosso ângulo, pois a norma diz menos do que deveria, deixando margem para implementação legislativa.

A alteração redacional §1º do artigo 156 da Constituição, fez com que houvesse a natureza do IPTU, passando a ser de natureza fiscal, sendo progressivo ao valor do imóvel e não quanto à obrigatoriedade do cumprimento de sua funcionalidade social.

Tratar a progressividade no tempo do IPTU é uma reprimenda sancionatória imposta ao Município, como meio de reforçar e implantar a sua política, conforme o plano diretor, além, tem cunho protecionista na medida em que modela a função social da propriedade. Afirmamos ter caráter sancionatória a progressividade no tempo do IPTU e, podemos ir além que está sanção não seguirá em contrariedade ao art.3° do CTN, eis que não provem de ato ilícito, aloja-se na lei e está observada conforme atividade administrativa plenamente vinculada, como plano diretor municipal.

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