AS TAXAS NO DIREITO TRIBUTÁRIO BRASILEIRO: ESTUDOS GERAIS


Iniciando sobre as notas características das taxas no ordenamento jurídico brasileiro sua previsão está contida no âmbito constitucional em seu artigo 145, “in verbis”:

“A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir: (...)
II – taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos à sua disposição”

A Hipótese de incidência ou aspecto material, encontra-se ligado precisamente ao conceito de “exercício do poder de polícia” ou de “utilização efetiva ou potencial de serviços públicos específicos e divisíveis prestados ao contribuinte ou postos à sua disposição”

Importante apresentar um critério diferenciador notado pelo professor Roque Antônio Carrazza (2011:566), que:

“A taxa é uma obrigação ex lege que nasce da realização de uma atividade estatal relacionada, de modo especifico, ao contribuinte, embora muitas vezes por ele não requerida ou, até mesmo, sendo para ele desvantajosa. (...).

A distinção perante outras espécies tributárias decorre que, o montante cobrado não pode variar senão em função do custo da atividade estatal. Leciona o mestre Paulo de Barros Carvalho (2009:40):

“Em qualquer hipóteses previstas para a instituição de taxas – prestação de serviço público ou exercício do poder de polícia – o caráter sinalagmático deste tributo haverá de mostrar-se à evidência...”

Neste sentido, o Supremo Tribunal Federal coube por tracejar esta linha de raciocínio:
“TAXA: CORRESPONDÊNCIA ENTRE O VALOR EXIGIDO E O CUSTO DA ATIVIDADE ESTATAL. A taxa, enquanto contraprestação a uma atividade do Poder Publico, não pode superar a relação de razoável equivalência  que deve existir entre o custo real da atuação estatal referida ao contribuinte e o valor que o Estado pode exigir de cada contribuinte, considerados, para esse efeito, os elementos pertinentes às alíquotas e à base de cálculo fixadas em lei. –Se o valor da taxa, no entanto, ultrapassar o custo do serviço prestado ou posto à disposição do contribuinte, dando causa, assim, a uma situação de onerosidade excessiva, que descaracterize essa relação de equivalência entre os fatores referidos (o custo real do serviço de um lado, e o valor exigido do contribuinte, de outro) configurar-se-á, então, quanto a essa modalidade de tributo, hipótese de ofensa à cláusula vedatória inscrita no art. 150, IV, da Constituição da República” (STF, Pleno, ADI 2551 MC-QO, CELSO DE MELLO, abr/03)”.

No que pertine a serviço público é toda atividade estatal vinculada ao seu exercício, dispondo de determinados serviços à sociedade. Neste ponto, o saudoso Hely Lopes Meirelles conceitua de modo abrangente (2008:333):

“É todo aquele prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples conveniências do Estado”

E ainda conclui:

“Fora dessa generalidade não se pode, em doutrina, indicar as atividades que constituem serviço público, porque variam segundo as exigências de cada povo e de cada época. Nem se pode dizer que são atividades coletivas vitais que caracterizam os serviços públicos, por que ao lado destas existem outras, sabidamente dispensáveis pela comunidade, que são realizadas pelo Estado como serviço público”

Tratando-se de remuneração por seu sujeito passivo, não podemos nos olvidar das lições deixadas por Geraldo Ataliba. Segundo este mestre, haverá um elo de referibilidade na sujeição passiva da taxa, ou seja, uma atuação estatal direta e imediata, posta como aspecto material e o seu obrigado para que seja configurada a taxa.

Insta-nos reservar também os conceitos de divisibilidade, especificidade, efetividade, potencialidade, além de compulsoriedade, essencialidade e interesse público.

Seguindo nas estritas linhas do Código Tributário Nacional, os serviços específicos são aqueles que possam ser destacados em unidades autônomas de intervenção, de utilidade ou de necessidade públicas; divisibilidade está presente quando suscetíveis de utilização, separadamente, por parte de cada um de seus usuários (art. 78, II e III). Importante deixar claro que, estes dois conceitos não podem estar em separado, precisamente pelo fato de que um serviço não pode ser divisível se não for específico.

Prestado ao contribuinte o serviço quando houver a efetividade deste, inclusive que seja posto à disposição para apenas potencialmente utilizável.

É de vital importância afirmar que, um serviço prestado utilizado pelo contribuinte pode ser efetivo, quando usufruído a qualquer título; potencialmente, decorrente de sua utilização compulsória, postos à sua disposição mediante atividade administrativa em seu efetivo funcionamento, conforme o art. 79, do CTN. Note-se que, se o serviço não for de utilização compulsória, sua utilização enseja a cobrança da taxa e, se esta utilização for proveniente de compulsoriedade, mesmo que não haja efetiva utilização, também será cobrada a taxa.

Por fim, o interesse público é umbilicalmente ligado a taxa, pois seja esta sua finalidade ou destinação desde que promovido aos ditames legais.

Respeitando o processo empírico como método cientifico–filosófico, podemos trazer a lume o instituto poder de polícia. Tecnicamente, dando-se a atenção a prescrição legal, o artigo 78 do Código Tributário Nacional definiu, “in verbis”:

“Considera-se poder de polícia a atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou de a abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção de mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direito individuais ou coletivos”

No parágrafo único deste presente artigo, diz:

“Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal, e tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder”

Atingindo a uma leitura reflexiva do artigo acima, podemos extrair algumas considerações, ainda que conjuntamente com bases doutrinárias.

Poder de polícia é o meio que o Estado pratica em prol do interesse coletivo. Na verdade, trata-se de poder do Estado e não da atividade da Administração, devendo, desta forma, fundamentar-se conforme os ditames legais estabelecidos. Nas precisas palavras de Paulo de Barros Carvalho (2013: 791), complementamos nosso raciocínio:

Objetivando proteger tais interesses, o funcionamento de algumas atividades requer autorização administrativa, o que implica controle e fiscalização.
E é exatamente o exercício desse poder de policia, inspecionando e fiscalizando os particulares em nome do bem comum, que abra espaço à remuneração por meio de taxa de polícia”

Uma breve consideração referente à ementa do STF. Pela leitura, percebe-se a exposição de dois pressupostos para a incidência da taxa:

1)    Competência para fiscalizar a atividade;

2)    Existência de órgão ou aparato aptos a exercer a fiscalização.

Tais pressupostos sustentam cada vez mais a utilização da norma prescrita, ou seja, proveniente do artigo 78, do CTN, inclusive com o artigo 3° do mesmo. Assim, é importante salientar que, independentemente de como irá exercer esta fiscalização, desde que aos estritos termos legais, seja dispondo na forma vinculada ou discricionária.

Ainda, doutrinariamente, tem-se propalado com muita freqüência em tomos acerca da distinção entre Taxa e Preço Público. Para tanto, apresentaremos um breve esboço em nossas conceituações a seguir:

TAXA
PREÇO PÚBLICO
Atividade do estado situado especificamente do Estado, a receita que se liga.
Atividade do Estado situado no âmbito privado, no qual sua receita é vinculada
É compulsória (art. 3°, CTN)
É facultativa, de acordo com o posicionamento do STF

Havendo dúvidas relacionadas aos institutos, o cultor do Direito deve fazer-se a leitura normativa do que esta prevê, de modo a distingui-las. Portanto, a linha divisória entre taxa e preço público, ainda que simplória, é capaz de observarmos atentamente a distinção entre ambas.

Neste ponto, o regime de direito utilizado é vital para fazermos a distinção de tais institutos visto que a taxa consiste numa atuação estatal direta e imediata referida ao obrigado, enquanto que, no preço público a atividade estatal volta-se as relações privadas em que sua receita é vinculada. A titulo de ilustração deste último instituto, vejamos a ementa do REsp 1287045 MG 2011/0244615-3, do Superior Tribunal de Justiça:

“ADMINISTRATIVO E TRIBUTÁRIO - SERVIÇO DE CERTIFICAÇÃO PRESTADO POR AUTARQUIA FEDERAL - REMUNERAÇÃO QUE SE DÁ POR PREÇO PÚBLICO, E NÃO POR TAXA.
1.O serviço de aferição de bombas de combustíveis em postos distribuidores, prestado por autarquia federal, tem natureza de preço público, e não de taxa, seja porque assim dispõe o art. 7º, b, da Lei 5.966/73, seja porque, embora atualmente avocado pelo Estado como monopólio, o serviço de certificação não é ontologicamente insuscetível de prestação pela iniciativa privada em regime concorrencial. 2. Recurso especial provido”.

Há que ressaltar que, o Direito é uno e indivisível. Partindo-se nesta afirmativa podemos destacar, a título de compreensão que, em se tratando de aplicabilidade do Código de Defesa do Consumidor aos serviços públicos, nosso Direito Positivo brasileiro adotou a teoria mista.

Por um lado, temos o art.7°, caput, da Lei de Concessões e Permissões de Serviços Públicos – Lei n. 8.987/95, no qual faz remissão, ainda que genericamente ao CDC. De outro lado, o próprio Código de Defesa do Consumidor, em seus arts. 4°, II, 6° e 22, contemplam de modo expresso.

Quando já analisada pela Corte Maior Infraconstitucional, o Superior Tribunal de Justiça vem decidindo que as relações que participam os usuários de serviços públicos específicos e remunerados como relação consumerista, assim como já ocorreu em relação aos usuários pagantes de pedágio pela manutenção de rodovias (v. Resp 467.883).
        
Por derradeiro, a presença da compulsoriedade é necessária para a caracterização e elemento distintivo de taxa, pois a obrigatoriedade é essencial e posta à disposição da coletividade e para o bem-estar e proteção a saúde. Se não fosse compulsória, seria preço público, pois nesta situação é facultativa para o seu sujeito passivo no recolhimento, diferentemente da taxa.


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