ESTUDOS SOBRE OS SERVIÇOS PÚBLICOS

Conceito (amplo e restrito)

Para que possamos conceituar os serviços públicos na seara do direito administrativo, devemos tecer breves elementos definidores, como:

Materialidade: assim entendidas como atividades de interesse coletivo;

Subjetividade: promovida pela presença do Estado;

Formal: que contém procedimentos provenientes de direito público.

Origem

Remota da Escola Francesa, tecendo conceitos interessantes que insta esmiuçar, como:

a)      Atividade de organização assumida por uma coletividade publica

b)      Seu objetivo vide a satisfação de uma necessidade de interesse geral

c)      Submete-se a regime jurídico derrogatório do direito comum.

Importantes observações do estudioso francês, Jean Rivero afirmava que, na prática mais freqüente do Estado liberal, no serviço público encontravam-se reunidos três elementos:

1° Um organismo administrativo

2° Uma entidade de interesse geral

3° Regime jurídico derrogatório do interesse comum

No direito pátrio, o conceito amplo adotado é de Mário Masagão (1968: 252):

            “Toda atividade que o Estado exerce para cumprir seus fins”

Inclusive as atividades:

Judiciárias: primária de decidir seu próprio procedimento

Administrativas: desempenhando funções de terceiro ao gerenciar procedimento das partes.

Já José Cretella Junior (1980: 55-60) ensina-nos, como:

“Toda atividade que o Estado exerce, direta ou indiretamente, para satisfação das necessidades públicas mediante procedimento típico de direito publico”

O saudoso professor Hely Lopes Meirelles conceituava, como:

“Todo aquele prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade, ou simples conveniência do Estado”

Outra professora clássica tecendo sob o tema Odete Madauar (2007: 313) afirma:

“Refere-se atividade prestacional em que o poder público propicia algo necessário a vida coletiva, como por exemplo, a água, energia elétrica, transporte urbano” (destaque nosso).

Mas, num sentido restrito de conceituação de serviço público, Celso Antônio Bandeira de Mello apenas utiliza-se de critérios, quanto sua materialidade e formalidade:

Material:        prestação de utilidade ou comodidade fruível diretamente pelos Administrados.

Formal:          caráter de noção jurídica, consistente em regime jurídico composto por princípios de regras caracterizadas pela supremacia do interesse público, sobre o particular e por restrições parciais.

A professora Zanella Di Pietro define serviço público, como:

                        “Toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente as necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente público”.

Elemento Subjetivo

1)      A criação deve ser feita mediante lei e que corresponda uma opção do Estado

2)      A forma de gestão estatal deve ser promovida:

a)      Diretamente: por órgãos que compõem a Administração Pública centralizada da União, dos Estados e dos Municípios;

b)      Indiretamente: proveniente de concessão ou permissão, ou de pessoas jurídicas criadas pelo Estado para que cumpri determinadas finalidades.

Elemento formal

Resume-se na composição de:

a)      Agentes estatutários;

b)      Bens públicos;

c)      Decisões que apresentem todos os atributos do ato administrativo, como:

i)                    Presunção de veracidade

ii)                  Executoriedade

d)     Responsabilidade objetiva;

e)      Contratos regidos pelo Direito Administrativo

Elemento material

Trata-se de promoção de todo serviço, de modo, a atender as necessidades tidas públicas, porém, nem toda atividade de interesse público é considerado serviço público.

Princípios dos serviços públicos

Podemos sucintamente, entender como princípios dos serviços públicos como: a) Continuidade dos serviços públicos; b) Exercício da função pública; c) Mutabilidade do regime jurídico ou flexibilidade dos meios aos fins; d) Igualdade dos usuários

a)      Continuidade dos serviços públicos: composto por quatro elementos:

a.1 Contratos administrativos: devem dispor sobre:

a.1.1) Imposição dos prazos rigorosos aos contratos

a.1.2) Aplicação da teoria da imprevisão como meio de recompor o equilibro econômico-financeiro do contrato e permitir que o serviço seja continuado.

a.1.3) Inaplicabilidade de exceção do não adimplemento contratual contra a Administração Pública

a.1.4) Reconhecimento de privilégios para a Administração Pública como a encampação, o de uso compulsório dos recursos humanos e materiais da empresa contratada, quando necessários para dar continuidade à execução do serviço.

b)      Exercício da função pública

b.1) As normas que exigirem a permanência do servidor em serviço, quando  pede exoneração, deve seguir prazo fixado conforme a lei;

b.2) Substituição, suplência e delegação;

b.3) Proibição do direito de greve, conforme o artigo 37, VII, da CF, in verbis:

“VII - o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica”.

c)      Principio da mutabilidade do regime juridico ou flexibilidade dos meios aos fins

Significa que, qualquer alteração de mudança no regime de execução do serviço deve ser adaptado conforme o interesse público. Assim, não há direito adquirido para:

·         Servidores Públicos

·         Usuários de serviços públicos

·         Pelos contratados pela Administração

d)     Princípio da igualdade dos usuários

Trata-se de prestação de serviço sem qualquer distinção de caráter pessoal, ou seja, na nobre frase: “sem ver aquém”.

Como exemplo temos, na Lei de Concessão dos Serviços Públicos (Lei n. 8.987/95) que traz a possibilidade de serem estabelecidas tarifas diferenciadas em função das características técnicas e dos custos específicos provenientes do atendimento dos distintos segmento dos usuários, como também, há possibilidade de isenção de tarifas para idosos ou redução de tarifas para usuários de menor poder aquisitivo, aplicando-se assim, o principio da razoabilidade.

Classificação dos serviços públicos

Próprios ou essenciais: os que se relacionam intimamente com as atribuições do Poder Público. Por exemplo: segurança, higiene, saúde pública, policia.

Impróprios ou não essenciais: não há afetação substancial as necessidades da comunidade, mas que satisfazem os interesses tidos como comuns de seus membros, daí que a Administração presta, na forma remuneratória, por seus órgãos ou entidades descentralizadas (autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações governamentais) o serviço público.

Objeto dos serviços públicos

1)      Administrativos: são aqueles exercidos pela Administração Pública para o atendimento de suas necessidades internas ou preparar outros serviços que são prestados ao público, devendo-se entender num sentido lato.

2) Comercial ou industrial: há três possibilidades:

           

a)      Reservada a iniciativa privada, desde que observado o artigo 173 da Constituição Federal, in verbis

“Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei”

Portanto, o Estado só pode executar o serviço público por motivo de segurança nacional ou relevante interesse coletivo, de modo, a intervir ao domínio econômico; e a sujeitar-se, de forma obrigatória, ao regime das empresas privadas, exceto nos casos previstos na CF.

b)      Monopólio Estatal (art. 176 e 177 da CF), como:

b.1) Exploração de petróleo

b.2) Exploração de minério

b.3) Exploração de minerais nucleares

b.4) Exploração de jazidas

           

c)      Execução direta do serviço pelo Estado ou na forma indireta por meio de concessão ou permissão. Por exemplo: transportes, energia elétrica, telecomunicações, conforme o art.21 e seguintes e 24, ambos da CF.

3) Serviços públicos sociais: trata-se de meio de promoção do Estado das necessidades tidas como essenciais de toda a coletividade, convivendo com a iniciativa privada. Por exemplo: serviço de saúde, educação, previdência, cultura, meio ambiente.

Importante ressaltar que, a promoção do Estado na ordem social tem por escopo atingir os direitos fundamentais e sociais (art. 5° e seguintes e 6° ambos previstos na Carta Maior de 1988).

Meio de concorrência na satisfação do interesse geral

Pode ser: 1) Ut singuli; 2) Ut universi

1)      Ut singuli: tem por escopo a satisfação de forma individual e direta as necessidades dos cidadãos.

P. ex 1:Serviços comerciais e industriais do Estado como a energia elétrica, gás, luz, transportes

P. ex. 2: Serviços sociais, como ensino, saúde, assistência e previdência.

           

2)      Ut universi: trata-se da prestação de serviço a toda a coletividade, só que usufruídos indiretamente pelos indivíduos.

P. ex. serviço de defesa do País contra inimigo externo, serviços diplomáticos, serviços de trabalhos de pesquisa cientifica, serviços de iluminação publica, saneamente.

Vale anotar que, a Súmula 670 do Supremo Tribunal Federal, diz:

“O serviço de iluminação pública não pode ser remunerado mediante taxa”

O entendimento da Suprema Corte constitucional quando editou a esta súmula, deixou clara a intenção de que iluminação Pública não é serviço Uti singuli, conforme o acompanhamento do artigo 145, II, da CF:

“Art. 145 - A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos (...)

II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição;