Em 11 de setembro de 2024, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) aprovou a Súmula n. 672, publicada no Diário da Justiça Eletrônico em 16 de setembro do mesmo ano, com o seguinte enunciado:
"A alteração da capitulação legal da conduta do servidor, por si só, não enseja a nulidade do processo administrativo disciplinar."
De forma direta, esse texto parece simples. Entretanto, ao nos aprofundarmos no tema, verificamos que ele tem importantes implicações para o Direito Administrativo Disciplinar e para os direitos dos servidores públicos.
O objetivo deste artigo é, portanto, examinar mais detalhadamente os fundamentos dessa súmula, suas implicações práticas e as questões teóricas que ela suscita, sempre mantendo um diálogo com você, leitor, que talvez esteja se perguntando o que essa súmula realmente significa na prática.
O que é a Capitulação Legal no Processo Administrativo Disciplinar?
Primeiramente, é importante compreendermos o conceito de capitulação legal. Em termos simples, quando falamos em capitulação legal, estamos nos referindo ao enquadramento jurídico de uma determinada conduta. No contexto de um processo administrativo disciplinar (PAD), a capitulação legal é a norma jurídica específica que a administração pública entende ter sido violada pelo servidor.
Por exemplo, se um servidor público for acusado de abandono de cargo, a autoridade responsável pelo PAD deve enquadrar essa conduta em um artigo específico da lei, como o artigo 132, inciso III, da Lei n. 8.112/90 (para servidores federais). Isso é o que chamamos de capitulação legal da conduta: o ato infracional é vinculado a uma norma legal específica.
Agora, imagine que, no decorrer do processo, novos fatos ou elementos surjam, levando a administração a concluir que, ao invés de abandono de cargo, a conduta melhor se enquadraria em "inassiduidade habitual", tipificada em outro artigo da mesma lei. Essa mudança no enquadramento jurídico da conduta é a chamada alteração da capitulação legal.
O que a Súmula Está Realmente Dizendo?
A Súmula n. 672 estabelece que a alteração da capitulação legal durante o processo disciplinar, por si só, não implica nulidade do PAD. Isso significa que, se o enquadramento jurídico da conduta do servidor for alterado ao longo do processo, essa mudança não acarreta automaticamente a invalidação de todo o procedimento.
Mas, por que essa questão é importante? E o que significa na prática?
Nos processos administrativos, as formalidades são essenciais para garantir a legitimidade do procedimento e a proteção dos direitos do acusado. Contudo, a súmula vem esclarecer que nem toda formalidade deve ser vista de maneira rígida.
Alterações na capitulação legal podem ser naturais no decorrer do processo, à medida que os fatos são mais bem apurados e compreendidos.
O Devido Processo Legal e a Importância do Contraditório e Ampla Defesa
O princípio fundamental que norteia qualquer processo administrativo disciplinar é o devido processo legal, do qual derivam outros princípios basilares como o contraditório e a ampla defesa. Esses princípios estão consagrados no artigo 5º, incisos LIV e LV, da Constituição Federal de 1988.
Então, a pergunta que pode surgir é: como se concilia a alteração da capitulação legal com o respeito a esses princípios?
A súmula deixa claro que a mudança no enquadramento jurídico, por si só, não constitui violação ao devido processo legal. No entanto, isso não significa que a administração pública pode realizar essa alteração de forma arbitrária, sem assegurar o direito de defesa do servidor.
A alteração é permitida, desde que o servidor seja notificado adequadamente sobre a nova imputação e tenha a oportunidade de se defender frente a essa nova acusação.
Esse aspecto é essencial: o que a súmula afirma é que o simples ato de reclassificar juridicamente a conduta do servidor não é, por si só, causa de nulidade. Todavia, o PAD continuará nulo se essa alteração for feita sem o devido respeito aos direitos fundamentais do servidor, especialmente seu direito de defesa.
Portanto, é necessário sempre que o servidor tenha a oportunidade de se manifestar, apresentar provas, testemunhas e, se necessário, contestar o novo enquadramento legal.
O Princípio da Instrumentalidade das Formas
Aqui, vale a pena introduzir o conceito do princípio da instrumentalidade das formas. Esse princípio prega que a forma processual é um meio, e não um fim em si mesma. Ou seja, as formalidades processuais existem para assegurar a correta apuração dos fatos e a proteção dos direitos das partes, mas elas não devem servir para invalidar todo um procedimento quando não há prejuízo à defesa ou ao resultado final.
O que o STJ busca com a Súmula 672 é justamente evitar que vícios formais, como a alteração da capitulação legal, possam anular processos administrativos bem instruídos e conduzidos, desde que essa modificação não tenha prejudicado o exercício da defesa pelo servidor.
Em outras palavras, se a alteração da capitulação ocorre sem comprometer o contraditório e a ampla defesa, o processo deve prosseguir normalmente.
O Equilíbrio Entre Eficácia Administrativa e Garantias Constitucionais
O processo administrativo disciplinar é uma ferramenta indispensável para que a administração pública possa investigar e sancionar condutas irregulares de seus servidores. Contudo, é necessário equilíbrio entre a eficácia administrativa e a observância das garantias constitucionais dos servidores.
De um lado, a administração pública precisa ter a flexibilidade para, no curso da apuração, corrigir e ajustar o enquadramento jurídico dos fatos, especialmente quando a conduta inicialmente tipificada é melhor caracterizada por outro dispositivo legal.
Isso evita que o processo se torne rígido ou ineficaz, permitindo que o comportamento do servidor seja adequadamente apurado e sancionado.
De outro lado, é imprescindível que essa flexibilidade não signifique prejuízo à defesa do servidor. É aqui que o entendimento da Súmula 672 adquire maior profundidade: a simples alteração da capitulação legal não pode gerar a nulidade do processo, desde que o servidor tenha plenas condições de se defender da nova imputação. Em última análise, o que se protege é o direito de defesa, e não a rigidez do enquadramento jurídico.
Impactos da Súmula n. 672 na Prática
Na prática, a Súmula n. 672 tem um impacto significativo tanto para a administração pública quanto para os servidores.
Para a administração, a súmula oferece maior segurança jurídica na condução de processos administrativos disciplinares. Alterações na capitulação legal, muitas vezes inevitáveis no decorrer da instrução processual, deixam de ser temidas como potenciais causas de nulidade do processo.
Já para os servidores públicos, a súmula também oferece garantias, pois deixa claro que a simples alteração da capitulação não viola seus direitos, desde que o devido processo legal seja respeitado.
Nesse sentido, a defesa deve estar atenta para assegurar que toda e qualquer alteração seja devidamente comunicada, e que o servidor tenha a oportunidade de exercer sua defesa em relação à nova tipificação.
Conclusão
A Súmula n. 672 do STJ consolida um importante entendimento para o Direito Administrativo Disciplinar, trazendo clareza e segurança jurídica aos processos administrativos. Seu principal mérito é o de balancear a necessidade de eficácia na apuração de condutas irregulares com a preservação dos direitos fundamentais dos servidores, especialmente o direito ao contraditório e à ampla defesa.
Essa súmula não impede que o servidor seja reclassificado juridicamente, mas também não permite que isso ocorra sem as devidas garantias constitucionais. Assim, o STJ reforça a ideia de que o processo administrativo deve ser instrumento de justiça e equidade, e não um mero formalismo que, ao menor sinal de irregularidade, anule todo o procedimento, comprometendo o interesse público.
Em suma, a Súmula 672 busca assegurar que o foco principal do processo disciplinar continue sendo a busca pela verdade e pela justiça, sem desconsiderar a necessária observância aos direitos de defesa. Isso oferece uma importante orientação tanto para a administração pública quanto para os servidores, contribuindo para um processo administrativo mais eficiente e justo.
