Iniciando sobre as notas características
das taxas no ordenamento jurídico brasileiro sua previsão está contida no âmbito
constitucional em seu artigo 145, “in
verbis”:
“A União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios poderão instituir: (...)
II – taxas, em razão do exercício do poder de polícia
ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e
divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos à sua disposição”
A Hipótese de incidência ou aspecto
material, encontra-se ligado precisamente ao conceito de “exercício do poder de
polícia” ou de “utilização efetiva ou potencial de serviços públicos
específicos e divisíveis prestados ao contribuinte ou postos à sua disposição”
Importante apresentar um critério
diferenciador notado pelo professor Roque Antônio Carrazza (2011:566), que:
“A taxa é uma obrigação ex lege que nasce da
realização de uma atividade estatal relacionada, de modo especifico, ao
contribuinte, embora muitas vezes por ele não requerida ou, até mesmo, sendo
para ele desvantajosa. (...).
A distinção perante outras espécies
tributárias decorre que, o montante cobrado não pode variar senão em função do
custo da atividade estatal. Leciona o mestre Paulo de Barros Carvalho
(2009:40):
“Em qualquer hipóteses previstas para a instituição de
taxas – prestação de serviço público ou exercício do poder de polícia – o
caráter sinalagmático deste tributo haverá de mostrar-se à evidência...”
Neste sentido, o Supremo Tribunal
Federal coube por tracejar esta linha de raciocínio:
“TAXA:
CORRESPONDÊNCIA ENTRE O VALOR EXIGIDO E O CUSTO DA ATIVIDADE ESTATAL. A taxa,
enquanto contraprestação a uma atividade do Poder Publico, não pode superar a
relação de razoável equivalência que
deve existir entre o custo real da atuação estatal referida ao contribuinte e o
valor que o Estado pode exigir de cada contribuinte, considerados, para esse
efeito, os elementos pertinentes às alíquotas e à base de cálculo fixadas em
lei. –Se o valor da taxa, no entanto, ultrapassar o custo do serviço prestado
ou posto à disposição do contribuinte, dando causa, assim, a uma situação de
onerosidade excessiva, que descaracterize essa relação de equivalência entre os
fatores referidos (o custo real do serviço de um lado, e o valor exigido do
contribuinte, de outro) configurar-se-á, então, quanto a essa modalidade de
tributo, hipótese de ofensa à cláusula vedatória inscrita no art. 150, IV, da
Constituição da República” (STF, Pleno, ADI 2551 MC-QO, CELSO DE MELLO,
abr/03)”.
No que pertine a serviço público é toda
atividade estatal vinculada ao seu exercício, dispondo de determinados serviços
à sociedade. Neste ponto, o saudoso Hely Lopes Meirelles conceitua de modo
abrangente (2008:333):
“É todo aquele prestado pela Administração ou por seus
delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades
essenciais ou secundárias da coletividade ou simples conveniências do Estado”
E ainda conclui:
“Fora dessa generalidade não se pode, em doutrina,
indicar as atividades que constituem serviço público, porque variam segundo as
exigências de cada povo e de cada época. Nem se pode dizer que são atividades
coletivas vitais que caracterizam os serviços públicos, por que ao lado destas
existem outras, sabidamente dispensáveis pela comunidade, que são realizadas
pelo Estado como serviço público”
Tratando-se de remuneração por seu
sujeito passivo, não podemos nos olvidar das lições deixadas por Geraldo
Ataliba. Segundo este mestre, haverá um elo de referibilidade na sujeição
passiva da taxa, ou seja, uma atuação estatal direta e imediata, posta como
aspecto material e o seu obrigado para que seja configurada a taxa.
Insta-nos reservar também os conceitos
de divisibilidade, especificidade, efetividade, potencialidade, além de
compulsoriedade, essencialidade e interesse público.
Seguindo nas estritas linhas do Código
Tributário Nacional, os serviços específicos são aqueles que possam ser
destacados em unidades autônomas de intervenção, de utilidade ou de necessidade
públicas; divisibilidade está presente quando suscetíveis de utilização,
separadamente, por parte de cada um de seus usuários (art. 78, II e III).
Importante deixar claro que, estes dois conceitos não podem estar em separado,
precisamente pelo fato de que um serviço não pode ser divisível se não for
específico.
Prestado ao contribuinte o serviço quando houver a
efetividade deste, inclusive que seja posto à disposição para apenas
potencialmente utilizável.
É de vital importância afirmar que, um serviço
prestado utilizado pelo contribuinte pode ser efetivo, quando usufruído a
qualquer título; potencialmente, decorrente de sua utilização compulsória,
postos à sua disposição mediante atividade administrativa em seu efetivo
funcionamento, conforme o art. 79, do CTN. Note-se que, se o serviço não for de
utilização compulsória, sua utilização enseja a cobrança da taxa e, se esta
utilização for proveniente de compulsoriedade, mesmo que não haja efetiva
utilização, também será cobrada a taxa.
Por fim, o interesse público é umbilicalmente ligado a
taxa, pois seja esta sua finalidade ou destinação desde que promovido aos
ditames legais.
Respeitando o processo empírico como método
cientifico–filosófico, podemos trazer a lume o instituto poder de polícia. Tecnicamente,
dando-se a atenção a prescrição legal, o artigo 78 do Código Tributário
Nacional definiu, “in verbis”:
“Considera-se
poder de polícia a atividade da administração pública que, limitando ou
disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou de a
abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à
higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção de mercado, ao
exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do
Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos
direito individuais ou coletivos”
No parágrafo único deste presente artigo, diz:
“Considera-se
regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão
competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal, e tratando-se
de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder”
Atingindo a uma leitura reflexiva do artigo acima,
podemos extrair algumas considerações, ainda que conjuntamente com bases
doutrinárias.
Poder de polícia é o meio que o Estado pratica em prol
do interesse coletivo. Na verdade, trata-se de poder do Estado e não da
atividade da Administração, devendo, desta forma, fundamentar-se conforme os
ditames legais estabelecidos. Nas precisas palavras de Paulo de Barros Carvalho
(2013: 791), complementamos nosso raciocínio:
“Objetivando
proteger tais interesses, o funcionamento de algumas atividades requer
autorização administrativa, o que implica controle e fiscalização.
E é
exatamente o exercício desse poder de policia, inspecionando e fiscalizando os
particulares em nome do bem comum, que abra espaço à remuneração por meio de
taxa de polícia”
Uma breve consideração referente à ementa do STF. Pela
leitura, percebe-se a exposição de dois pressupostos para a incidência da taxa:
1)
Competência para
fiscalizar a atividade;
2)
Existência de
órgão ou aparato aptos a exercer a fiscalização.
Tais pressupostos sustentam cada vez mais a utilização
da norma prescrita, ou seja, proveniente do artigo 78, do CTN, inclusive com o
artigo 3° do mesmo. Assim, é importante salientar que, independentemente de
como irá exercer esta fiscalização, desde que aos estritos termos legais, seja
dispondo na forma vinculada ou discricionária.
Ainda, doutrinariamente, tem-se propalado com muita freqüência
em tomos acerca da distinção entre Taxa e Preço Público. Para tanto,
apresentaremos um breve esboço em nossas conceituações a seguir:
TAXA
|
PREÇO PÚBLICO
|
Atividade do estado situado especificamente do
Estado, a receita que se liga.
|
Atividade do Estado situado no âmbito privado, no
qual sua receita é vinculada
|
É
compulsória (art. 3°, CTN)
|
É
facultativa, de acordo com o posicionamento do STF
|
Havendo dúvidas relacionadas aos institutos, o cultor
do Direito deve fazer-se a leitura normativa do que esta prevê, de modo a
distingui-las. Portanto, a linha divisória entre taxa e preço público, ainda
que simplória, é capaz de observarmos atentamente a distinção entre ambas.
Neste ponto, o regime de direito utilizado é vital
para fazermos a distinção de tais institutos visto que a taxa consiste numa
atuação estatal direta e imediata referida ao obrigado, enquanto que, no preço
público a atividade estatal volta-se as relações privadas em que sua receita é
vinculada. A titulo de ilustração deste último instituto, vejamos a ementa do REsp 1287045 MG 2011/0244615-3, do Superior
Tribunal de Justiça:
“ADMINISTRATIVO
E TRIBUTÁRIO - SERVIÇO DE CERTIFICAÇÃO PRESTADO POR AUTARQUIA FEDERAL -
REMUNERAÇÃO QUE SE DÁ POR PREÇO PÚBLICO, E NÃO POR TAXA.
1.O
serviço de aferição de bombas de combustíveis em postos distribuidores,
prestado por autarquia federal, tem natureza de preço público, e não de taxa,
seja porque assim dispõe o art. 7º, b, da Lei 5.966/73,
seja porque, embora atualmente avocado pelo Estado como monopólio, o serviço de
certificação não é ontologicamente insuscetível de prestação pela iniciativa
privada em regime concorrencial. 2. Recurso especial provido”.
Há que ressaltar que, o Direito é uno e
indivisível. Partindo-se nesta afirmativa podemos destacar, a título de
compreensão que, em se tratando de aplicabilidade do Código de Defesa do
Consumidor aos serviços públicos, nosso Direito Positivo brasileiro adotou a
teoria mista.
Por um lado, temos o art.7°, caput, da Lei
de Concessões e Permissões de Serviços Públicos – Lei n. 8.987/95, no qual faz
remissão, ainda que genericamente ao CDC. De outro lado, o próprio Código de
Defesa do Consumidor, em seus arts. 4°, II, 6° e 22, contemplam de modo
expresso.
Quando já analisada pela Corte Maior
Infraconstitucional, o Superior Tribunal de Justiça vem decidindo que as
relações que participam os usuários de serviços públicos específicos e
remunerados como relação consumerista, assim como já ocorreu em relação aos
usuários pagantes de pedágio pela manutenção de rodovias (v. Resp 467.883).
Por derradeiro, a presença da compulsoriedade
é necessária para a caracterização e elemento distintivo de taxa, pois a
obrigatoriedade é essencial e posta à disposição da coletividade e para o
bem-estar e proteção a saúde. Se não fosse compulsória, seria preço público,
pois nesta situação é facultativa para o seu sujeito passivo no recolhimento,
diferentemente da taxa.
