Conceito (amplo e restrito)
Para que possamos conceituar os
serviços públicos na seara do direito administrativo, devemos tecer breves
elementos definidores, como:
Materialidade: assim entendidas como atividades de interesse
coletivo;
Subjetividade: promovida pela presença do Estado;
Formal: que contém procedimentos provenientes de direito público.
Origem
Remota da Escola Francesa,
tecendo conceitos interessantes que insta esmiuçar, como:
a)
Atividade de organização assumida por uma coletividade
publica
b)
Seu objetivo vide a satisfação de uma necessidade de
interesse geral
c)
Submete-se a regime jurídico derrogatório do direito
comum.
Importantes observações do
estudioso francês, Jean Rivero afirmava que, na prática mais freqüente do Estado
liberal, no serviço público encontravam-se reunidos três elementos:
1° Um organismo administrativo
2° Uma entidade de interesse
geral
3° Regime jurídico derrogatório
do interesse comum
No direito pátrio, o conceito amplo adotado é de Mário
Masagão (1968: 252):
“Toda atividade que o
Estado exerce para cumprir seus fins”
Inclusive as atividades:
Judiciárias: primária de decidir seu próprio procedimento
Administrativas: desempenhando funções de terceiro ao gerenciar
procedimento das partes.
Já José Cretella Junior (1980:
55-60) ensina-nos, como:
“Toda atividade que o Estado exerce, direta
ou indiretamente, para satisfação das necessidades públicas mediante
procedimento típico de direito publico”
O saudoso professor Hely Lopes
Meirelles conceituava, como:
“Todo aquele prestado pela Administração ou
por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer
necessidades essenciais ou secundárias da coletividade, ou simples conveniência
do Estado”
Outra professora clássica tecendo
sob o tema Odete Madauar (2007: 313) afirma:
“Refere-se atividade prestacional em que o poder público propicia algo
necessário a vida coletiva, como por exemplo, a água, energia elétrica,
transporte urbano” (destaque nosso).
Mas, num sentido restrito de conceituação de serviço público, Celso Antônio
Bandeira de Mello apenas utiliza-se de critérios, quanto sua materialidade e
formalidade:
Material: prestação de utilidade ou comodidade
fruível diretamente pelos Administrados.
Formal: caráter de noção jurídica, consistente
em regime jurídico composto por princípios de regras caracterizadas pela
supremacia do interesse público, sobre o particular e por restrições parciais.
A professora Zanella Di Pietro define serviço público, como:
“Toda atividade material que a lei atribui ao
Estado para que exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o
objetivo de satisfazer concretamente as necessidades coletivas, sob regime
jurídico total ou parcialmente público”.
Elemento Subjetivo
1)
A criação deve ser feita mediante lei e que corresponda
uma opção do Estado
2)
A forma de gestão estatal deve ser promovida:
a)
Diretamente: por órgãos que compõem a Administração
Pública centralizada da União, dos Estados e dos Municípios;
b)
Indiretamente: proveniente de concessão ou permissão,
ou de pessoas jurídicas criadas pelo Estado para que cumpri determinadas
finalidades.
Elemento formal
Resume-se na composição de:
a)
Agentes estatutários;
b)
Bens públicos;
c)
Decisões que apresentem todos os atributos do ato
administrativo, como:
i)
Presunção de veracidade
ii)
Executoriedade
d)
Responsabilidade objetiva;
e)
Contratos regidos pelo Direito Administrativo
Elemento material
Trata-se de promoção de todo
serviço, de modo, a atender as necessidades tidas públicas, porém, nem toda
atividade de interesse público é considerado serviço público.
Princípios dos serviços públicos
Podemos sucintamente, entender
como princípios dos serviços públicos como: a) Continuidade dos serviços
públicos; b) Exercício da função pública; c) Mutabilidade do regime jurídico ou
flexibilidade dos meios aos fins; d) Igualdade dos usuários
a)
Continuidade dos serviços públicos: composto por quatro
elementos:
a.1 Contratos
administrativos: devem dispor sobre:
a.1.1) Imposição dos prazos rigorosos aos contratos
a.1.2)
Aplicação da teoria da imprevisão como meio de recompor o equilibro
econômico-financeiro do contrato e permitir que o serviço seja continuado.
a.1.3)
Inaplicabilidade de exceção do não adimplemento contratual contra a
Administração Pública
a.1.4)
Reconhecimento de privilégios para a Administração Pública como a encampação, o
de uso compulsório dos recursos humanos e materiais da empresa contratada,
quando necessários para dar continuidade à execução do serviço.
b)
Exercício da função pública
b.1) As normas
que exigirem a permanência do servidor em serviço, quando pede exoneração, deve seguir prazo fixado
conforme a lei;
b.2)
Substituição, suplência e delegação;
b.3) Proibição
do direito de greve, conforme o artigo 37, VII, da CF, in verbis:
“VII
- o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei
específica”.
c) Principio da mutabilidade do regime juridico
ou flexibilidade dos meios aos fins
Significa que, qualquer alteração de mudança
no regime de execução do serviço deve ser adaptado conforme o interesse
público. Assim, não há direito adquirido para:
·
Servidores Públicos
·
Usuários de serviços públicos
·
Pelos contratados pela Administração
d)
Princípio da igualdade dos usuários
Trata-se de prestação de serviço
sem qualquer distinção de caráter pessoal, ou seja, na nobre frase: “sem ver
aquém”.
Como exemplo temos, na Lei de
Concessão dos Serviços Públicos (Lei n. 8.987/95) que traz a possibilidade de
serem estabelecidas tarifas diferenciadas em função das características
técnicas e dos custos específicos provenientes do atendimento dos distintos
segmento dos usuários, como também, há possibilidade de isenção de tarifas para
idosos ou redução de tarifas para usuários de menor poder aquisitivo,
aplicando-se assim, o principio da razoabilidade.
Classificação dos serviços públicos
Próprios ou essenciais: os que se
relacionam intimamente com as atribuições do Poder Público. Por exemplo:
segurança, higiene, saúde pública, policia.
Impróprios ou não essenciais: não
há afetação substancial as necessidades da comunidade, mas que satisfazem os
interesses tidos como comuns de seus membros, daí que a Administração presta,
na forma remuneratória, por seus órgãos ou entidades descentralizadas
(autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações
governamentais) o serviço público.
Objeto dos serviços públicos
1)
Administrativos: são aqueles exercidos pela
Administração Pública para o atendimento de suas necessidades internas ou
preparar outros serviços que são prestados ao público, devendo-se entender num
sentido lato.
2) Comercial ou industrial: há três
possibilidades:
a)
Reservada a iniciativa privada, desde que observado o
artigo 173 da Constituição Federal, in
verbis
“Art. 173. Ressalvados os casos previstos
nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só
será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a
relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei”
Portanto, o Estado só pode executar o serviço
público por motivo de segurança nacional ou relevante interesse
coletivo, de modo, a intervir ao domínio econômico; e a sujeitar-se, de
forma obrigatória, ao regime das empresas privadas, exceto nos casos previstos
na CF.
b) Monopólio Estatal (art. 176 e 177 da CF),
como:
b.1) Exploração de petróleo
b.2) Exploração de minério
b.3) Exploração de minerais nucleares
b.4) Exploração de jazidas
c) Execução direta do serviço pelo Estado ou na
forma indireta por meio de concessão ou permissão. Por exemplo: transportes,
energia elétrica, telecomunicações, conforme o art.21 e seguintes e 24, ambos
da CF.
3) Serviços públicos sociais: trata-se de meio de promoção do Estado das
necessidades tidas como essenciais de toda a coletividade, convivendo com a
iniciativa privada. Por exemplo: serviço de saúde, educação, previdência,
cultura, meio ambiente.
Importante ressaltar que, a promoção do Estado na ordem social tem por
escopo atingir os direitos fundamentais e sociais (art. 5° e seguintes e 6°
ambos previstos na Carta Maior de 1988).
Meio de concorrência na
satisfação do interesse geral
Pode ser: 1) Ut singuli; 2) Ut
universi
1) Ut
singuli: tem por escopo a
satisfação de forma individual e direta as necessidades dos
cidadãos.
P. ex
1:Serviços comerciais e industriais do Estado como a energia elétrica, gás,
luz, transportes
P. ex. 2:
Serviços sociais, como ensino, saúde, assistência e previdência.
2) Ut universi: trata-se da prestação de serviço
a toda a coletividade, só que usufruídos indiretamente pelos indivíduos.
P. ex. serviço de defesa do País contra
inimigo externo, serviços diplomáticos, serviços de trabalhos de pesquisa
cientifica, serviços de iluminação publica, saneamente.
Vale anotar que, a Súmula 670 do Supremo
Tribunal Federal, diz:
“O
serviço de iluminação pública não pode ser remunerado mediante taxa”
O entendimento da Suprema Corte
constitucional quando editou a esta súmula, deixou clara a intenção de que
iluminação Pública não é serviço Uti
singuli, conforme o acompanhamento do artigo 145, II, da CF:
“Art. 145 - A
União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os
seguintes tributos (...)
II - taxas,
em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou
potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao
contribuinte ou postos a sua disposição;
